Τo πολύ ενδιαφέρον και ιδιαίτερα σημαντικό βιβλίο του κ. Τάκη Σ. Παππά, Παράδοξη Χώρα (Αθήνα: Εκδόσεις Πατάκη, 2024) εξετάζει αναλυτικά την πορεία της Ελλάδας τα τελευταία πενήντα χρόνια σε σύγκριση με την Πορτογαλία και την Ιρλανδία, χώρες αντίστοιχου μεγέθους, παρόμοιας πολιτικής παράδοσης και αντίστοιχης οικονομικής κατάστασης στην αρχή της εξεταζόμενης περιόδου.
Σε αντίθεση με άλλους πολιτικούς επιστήμονες στην Ελλάδα ο κ. Παππάς δεν υιοθετεί την θεωρία της εξαιρετικής περίπτωσης της Ελλάδας, θεωρία που σωστά απορρίπτει ως ελληνικό «εξαιρετισμό». Αντί να ομφαλοσκοπεί, ο Παππάς μελετάει το συνολικό οικοσύστημα της ελληνικής πολιτικής, οικοσύστημα που από την ένταξη στην ΕΟΚ το 1981 είναι εντελώς διεθνοποιημένο και ανοικτό στις διακυμάνσεις της διεθνούς πολιτικής και οικονομίας. Το βιβλίο του είναι γεμάτο εύστοχες παρατηρήσεις και αποκαλυπτικές ερμηνείες για την Ελλάδα και την θέση της στο Ευρωπαϊκό γίγνεσθαι.
Η σύγκριση με την Πορτογαλία και Ιρλανδία είναι συντριπτική. Η Ελλάδα δεν κατάφερε να αξιοποιήσει την είσοδό της στην ΕΟΚ με τον τρόπο που την αξιοποίησαν οι άλλες χώρες. Ένα διάγραμμα στο βιβλίο (σελ. 23) είναι χαρακτηριστικό. Παρουσιάζει την αθροιστική ποσοστιαία μεταβολή του Ακαθάριστου Εθνικού Εισοδήματος (ΑΕΠ) των τριών χωρών με έτος βάσης το 1973 και κατάληξη το 2022. Η μεταβολή της Ιρλανδίας σε σχέση με το 1983 είναι +133%, δηλαδή το ΑΕΠ υπερδιπλασιάστηκε. Της Πορτογαλίας είναι +89%. Της Ελλάδας είναι μόλις +37% (πριν την κρίση χρέους είχε φτάσει το 47.6%). Πολλές αξιολογήσεις της μεταπολίτευσης ισχυρίζονται ότι η Ελλάδα πέτυχε πολλά στα 50 χρόνια από το 1974. Πράγματι, αλλα στην οικονομία, η Ελλάδα απέτυχε. Αυτό δείχνει και η αξιολόγηση της πιστοληπτικής της ικανότητας από διεθνείς οίκους, αφού είναι η χαμηλότερη στην Ευρώπη, μαζί με την Ουγγαρία (που δεν είναι στο Ευρώ).
Τι εξηγεί την συγκριτική οικονομική αποτυχία της Ελλάδας; Γιατί δεν μπόρεσε να εκμεταλλευτεί τις ευκαιρίες της ένταξης στην ΕΕ, της κοινής αγοράς, της κυκλοφορίας των εργαζομένων, αγαθών, υπηρεσιών και κεφαλαίων, όπως τις εκμεταλλεύτηκαν η Ιρλανδία και η Πορτογαλία. Αυτό είναι το βασικό ερώτημα του βιβλίου.
Ο Παππάς υιοθετεί μια απλή όσο και ανορθόδοξη ερμηνεία. Πιστεύει ότι η βασική αιτία ήταν η πόλωση που καλλιέργησε ο πολιτικός κόσμος, ιδίως από το 1981 και μετά, με υπεύθυνο κυρίως τον Ανδρέα Παπανδρέου αλλά και αντίστοιχους ισχυρούς ηγέτες της συντηρητικής παράταξης όπως τον Κωνσταντίνο Μητσοτάκη (αλλά και τον Κώστα Καραμανλή) που εκφραζότουσαν πάντα με σκληρές εκφράσεις για τους αντιπάλους τους. Τα πολιτικά κόμματα συγκρούστηκαν σκληρά σε όλες τις σχετικές περιόδους, και ιδίως στην περίοδο της κρίσης. Η Πορτογαλία βγήκε από τα μνημόνια σε 3 χρόνια. Η Ελλάδα χρειάστηκε το τριπλάσιο διάστημα. Σε μια εποχή που η πολιτική επιστήμη γίνεται όλο και πιο πολύ μια επιστήμη ποσοτικών μετρήσεων και αριθμών, η επιμονή του Παππά σε ποιοτικές και ιδεολογικές ερμηνείες πάει κόντρα στο ρεύμα και νομίζω δίνει μια κατά βάση πειστική ερμηνεία της ελληνικής ιδιαιτερότητας.
Το βιβλίο αφηγείται ιστορικά γεγονότα με μεθοδικότητα και πληρότητα. Αν η ελληνικές αφηγήσεις ίσως κουράζουν, αφού οι περισσότεροι έλληνες αναγνώστες γνωρίζουν πολύ καλά τα σχετικά γεγονότα (και ίσως δεν θέλουν να τα ανακαλούν στην μνήμη τους), οι αφηγήσεις για την Ιρλανδία και την Πορτογαλία είναι εξαιρετικά χρήσιμες και αποκαλυπτικές.
Το κλειδί του επιχειρήματος το βιβλίου βρίσκεται κατά την γνώμη μου στις σελίδες 243-245 όπου ο Παππάς απορρίπτει την ερμηνεία των Acemoglou και Robinson στο βιβλίο τους «Γιατί Αποτυγχάνουν τα Έθνη», επειδή κατά την γνώμη του η διάκρισή τους μεταξύ «συμπεριληπτικών» (inclusive) και «καταχρηστικών» (extractive) θεσμών δεν μπορεί να εφαρμοστεί ώστε να ξεχωρίσει την Ελλάδα από την Πορτογαλία και Ιρλανδία. Για τον Παππά οι τρεις χώρες έχουν παρόμοιους θεσμούς και «παρεμφερές θεσμικό και πολιτικό πλαίσιο, το οποίο είναι, κατά την παραπάνω ορολογία, συμπεριληπτικό» (σ. 245). Κατά την γνώμη μου η διαπίστωση αυτή είναι εσφαλμένη.
Η Ελλάδα – ίσως ούτε και η Πορτογαλία – δεν μπορεί να θεωρηθεί μια κοινωνία «συμπεριληπτικών» θεσμών. Δεν δίνει ίσες ευκαιρίες για ανταγωνισμό, ούτε και προστατεύει αποτελεσμάτικα το κράτος δικαιου για όλους. Στην Ελλάδα υπάρχει κράτος δικαίου και υπάρχουν ισχυρά δικαστήρια, πανεπιστήμια και κοινωνία των πολιτών, αλλά η εφαρμογή του νόμου είναι εξαιρετικά ατελής, ιδίως έναντι των οικονομικά ισχυρών. Οι κυβερνήσεις συχνά συνασπίζονται με επιχειρηματίες, ιδίως όσους αγοράζουν μέσα ενημέρωσης ώστε να επηρεάζουν τις κρατικές προμήθειες ή για να κερδίζουν ανάρμοστη και παράνομη εύνοια έναντι των ανταγωνιστών τους. Αυτά τα φαινόμενα δεν συμβαίνουν στις πετυχημένες χώρες της ΕΕ.
Όπως δείχνουν όλες οι έρευνες, το κύριο χαρακτηριστικό της κοινωνίας και οικονομίας στην Ελλάδα είναι η ευνοιοκρατία, η πολιτική διαφθορά και ο φατριασμός, που εμποδίζουν την ένταξη της ελληνικής οικονομίας πλήρως στην Ευρωπαική κοινή αγορά. Την έλλειψη τέτοιων θεσμών διαπίστωσαν οι εκθέσεις του ΟΟΣΑ και της τρόικας την περίοδο της κρίσης και γι αυτό πρότειναν την δημιουργία πολλών νέων ανεξάρτητων αρχών (όπως π.χ. την Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Εσόδων που το εγχώριο πολιτικό σύστημα πολέμησε λυσσαλέα για να μην γίνει).
Την διαπίστωση αυτή δεν την κάνουν όμως μόνο το ΔΝΤ και η ΕΕ. Το Ευρωβαρόμετρο του περασμένου καλοκαιριού έδειξε ότι 98% των Ελλήνων πολιτών πιστεύουν ότι υπάρχει ευρεία διαφθορά στην χώρα τους. Η Ελλάδα είναι πρώτη στην σχετική κατάταξη. Το ποσοστό για την Πορτογαλία είναι 96% (δεύτερη), ενώ για την Ιρλανδία είναι 57%. Ο μέσος όρος στην ΕΕ είναι 51%.
Αντίστοιχα ο Παππάς διατυπώνει την άποψη ότι «όλες οι δημοκρατικές κυβερνήσεις στον κόσμο επιδιώκουν, ασφαλώς να στελεχώσουν καίριες θέσεις του κράτους με έμπιστα κομματικά στελέχη…» (σ. 169). Η παρατήρηση αυτή δεν είναι σωστή. Ισχύει, φυσικά για την Ελλάδα. Δεν ισχύει όμως πουθενά αλλού, τουλάχιστον στην παλιά ΕΕ (ίσως να ισχύει σήμερα στην Ουγγαρία). Πράγματι, στην Ελλάδα οι υπουργοί διορίζουν πρόσωπα της απολύτου εμπιστοσύνης τους στην κορυφή της διοικητικής ιεραρχίας. Κάθε υπουργός διορίζει δεκάδες τέτοια πρόσωπα τόσο ως «Γενικούς Γραμματείς» αλλά και κυρίως ως «μετακλητούς» υπαλλήλους (διορίζει δε και «αποσπασμένους» δημοσίους υπαλλήλους που είναι επίσης εκτός της ιεραρχίας του Υπουργείου). Κάθε υπουργός σχηματίζει έτσι μια περιστασιακή ιεραρχία με την οποία κυρίως διοικεί. Δημοσιογραφικές έρευνες γράφουν ότι ο συνολικός αριθμός μετακλητών (όχι αποσπασμένων) στην Ελληνική κυβέρνηση σήμερα είναι περίπου 1000 άτομα (άλλοι 2000 υπάρχουν στους ΟΤΑ, την Βουλή και τις ανεξάρτητες αρχές).
Η σύγκριση με την Ιρλανδία είναι συντριπτική. Στην Ιρλανδία ο αριθμός είναι 60 (ενώ στην Βρετανία είναι περίπου 140). Η κυβέρνηση της Ιρλανδίας έχει σύμφωνα με ρητό συνταγματικό περιορισμό μόνο 15 υπουργούς – συν τον Πρωθυπουργό. Όπως δείχνει μια δημόσια ιστοσελίδα της Ιρλανδίκής κυβέρνησης, τα 16 αυτά πρόσωπα έχουν συνολικά 60 μετακλητούς συμβούλους μεταξύ τους. Από αυτούς τους 60 οι 9 εργάζονται για τον Πρωθυπουργό. Μπορεί να βρει κανείς τα ονόματα και τον μισθό των 60 μετακλητών στο διαδίκτυο (εδώ). Ο μικρότερος μισθός των Ιρλανδών μετακλητών είναι 77 χιλιάδες ευρώ και ο μεγαλύτερος 206 χιλιάδες ευρώ – προφανώς ανάλογα με τα προσόντα τους και την προηγούμενη καριέρα τους.
Έτσι όμως η Ιρλανδική κυβέρνηση έχει συνέχεια, βασίζεται στην οργάνωση και στρατηγική σκέψη μονίμων ανωτάτων υπαλλήλων, και όχι μετακλητών, και δεν αλλάζει μόλις αλλάξει ο εκάστοτε υπουργός. Δεν νοείται έτσι ένας υπουργός να δείξει ανάρμοστη εύνοια προς επιχειρηματία. Αυτό θα ήταν ποινικό αδίκημα για το οποίο ο υπουργός θα ήταν αμέσως εκτεθειμένος στους στενότερους συνεργάτες του.
Μια μικρή αλλά σημαντική λεπτομέρεια είναι ότι οι εκλογικές περιφέρειες στην Ιρλανδία δεν έχουν πάνω από 4 βουλευτές. Έτσι ο υπουργός ως υποψήφιος βουλευτής δεν χρειάζεται την προβολή στην τηλεόραση. Το επχειρηματικό μοντέλο Κοσκωτά, δηλαδή η ανταλλαγή χαριστικής δημοσιότητας με πολιτική έυνοια και οικονομικές διευθετήσεις δεν μπορεί έτσι να λειτουργήσει για τους Ιρλανδούς βουλευτές, που δεν έχουν να αναμετρηθούν για σταυρό προτίμησης σε μια αχανή εκλογική περιφέρεια. Για όλους αυτούς τους λόγους η Ιρλανδία δεν έχει πελατειακό κράτος, ή αν έχει είναι πολύ μικρότερης κλίμακας. Γι αυτό η κρίση εκεί ήταν κρίση ιδιωτικού χρέους, όχι δημοσίου χρέους.
Το βιβλίο του κ. Παππά δυστυχώς δεν διαπιστώνει ότι η δημόσια διοίκηση της Ελλάδας είναι μοναδικά κομματικοποιημένη και ότι το κομματικό σύστημα συστηματικά διαπλέκεται με επιχειρηματίες. Το ίδιο ισχύει και για την δικαιοσύνη, όπου η κυβέρνηση έχει το δικαίωμα να ορίζει τους προέδρους των Ανωτάτων Διακαστηρίων, το φρόνημα των οποίων γνωρίζει εκ των προτέρων γιατί στην Ελλάδα – αλλά όχι την Ιρλανδία – υπάρχει κανονικό συνδικάτο δικαστών, κάτι που απαγορεύεται στις περισσότερες Ευρωπαïκές χώρες. Συνεπώς στην κατάταξη των Acemoglou και Robinson, η Ελλάδα πρέπει κατά την γνώμη μου να μπει στα «καταχρηστικά» (ή καλύτερα τα «αρπακτικά») και όχι τα «συμπεριληπτικά» πολιτικά συστήματα.
Αυτό εξηγεί γιατί η Ιρλανδία – αλλά όχι η Ελλάδα - μπορεί να προσελκύει ξένες επενδύσεις, να εγγυάται ίσες ευκαιρίες για τους νεοφερμένους και να προγραμματίζει μακροπρόθεσμα αλλά και γιατί οι κυβερνήσεις συνεργασίας είναι εκεί κάτι πολύ πιο εύκολο. Δεν γνωρίζω το ίδιο καλά την Πορτογαλία, αλλά από μια έκθεση του ΟΟΣΑ φαίνεται ότι και στην Πορτογαλία οι «μετακλητοί» περιορίζονται σε δύο άτομα ανά Υπουργό (ενώ η εκλογή βουλευτών γίνεται με λίστα όχι σταυρό προτίμησης, άρα και εκεί το μοντέλο Κοσκωτά δεν προσφέρεται). Άρα ούτε στην Πορτογαλία γίνεται ένας υπουργός να μπορεί να φτιάξει δικό του περιστασιακό μηχανισμό μέσα στο υπουργείο.
Οι παρατηρήσεις αυτές δεν κάνουν το συνολικό επιχείρημα του Παππά να χάνει την βαρύτητά του. Η ερμηνεία του είναι κατά βάση σωστή. Η πόλωση και η έντονη παραταξιακή λογική κάνει πολύ πιο δύσκολη την διακυβέρνηση στην Ελλάδα, σε σύγκριση με άλλες Ευρωπαïκές χώρες. Θα προσέθετα όμως ότι η πόλωση παρακολουθεί την διαφθορά, και όχι το αντίστροφο. Η παραταξιακή λογική έχει συχνά ποταπά κίνητρα. Η Ελλάδα διαφέρει από την Ιρλανδία γιατί ο πελατειακός τρόπος διακυβέρνησης που έχουμε επιλέξει ευνοεί την ευνοιοκρατία, τις μικρής κλίμακας επενδύσεις από φίλους επιχειρηματίες και την παραταξιακή λογική που αποτρέπει τον υγιή ανταγωνισμό και την καινοτομία. Όπως όμως δείχνει η «Παράδοξη Χώρα» η κατανόηση της σύγχρονης πολιτικής της Ελλάδας περνάει μόνο μέσα από την σύγκριση με άλλες χώρες και την καλύτερη κατανόηση του διεθνούς πλαισίου της ελληνικής πολιτικής και οικονομίας. Μόνο αν δούμε ξεκάθαρα τις διαφορές μας από τις άλλες χώρες της ΕΕ θα κατανοήσουμε γιατί είμαστε σήμερα ουραγοί.
(*) Ο Παύλος Ελευθεριάδης είναι δικηγόρος στο Λονδίνο και καθηγητής νομικής στο πανεπιστήμιο της Νέας Υόρκης και της Οξφόρδης
