Με πρόσφατες αποφάσεις του (ΣτΕ 293/2024 και 310/2024), το Ε’ τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας -διαχρονικός εγγυητής της χωροταξικής και πολεοδομικής νομιμότητας στη Χώρα μας- έκρινε αντίθετες προς το Σύνταγμα ορισμένες διατάξεις του Ν. 4067/2012, γνωστού και ως Ν.Ο.Κ. (Νέος Οικοδομικός Κανονισμός). Οι αποφάσεις δεν είναι οριστικές. Σύμφωνα με το άρθρο 100, παρ. 5 του Συντάγματος, τον τελευταίο λόγο σε ζητήματα (αντι)συνταγματικότητας έχει η Ολομέλεια του Ανώτατου Δικαστηρίου, στην οποία και παραπέμφθηκαν οι υποθέσεις. Ωστόσο, το σκεπτικό του Ε’ τμήματος προκάλεσε ήδη εξελίξεις: αρκετοί Δήμοι έσπευσαν ευλόγως (αλλά μάλλον αναρμοδίως) μέσω των πολεοδομικών τους υπηρεσιών να αναστείλουν την εφαρμογή των αμφισβητούμενων ρυθμίσεων του Ν.Ο.Κ. για να προλάβουν τη δημιουργία τετελεσμένων καταστάσεων.
Είναι κρίμα που η δικαστική γραφή παραμένει δυσνόητη για τον κοινό πολίτη, στον οποίο κανονικά απευθύνεται. Η εμμονή, ακόμη και των ανώτατων δικαστών, σε πολυσέλιδες, μακροπερίοδες αναλύσεις -μια ανεξήγητη αγωνία για εξαντλητική τεκμηρίωση της θέσης τους(;)- συσκοτίζει το βάθος και την ποιότητα του συλλογισμού τους. Τούτο αποτελεί, όμως, διαφορετικής τάξης συζήτηση. Το βέβαιο είναι πως οι επίμαχες αποφάσεις έχουν μεγάλο ειδικό βάρος, είτε συμφωνεί είτε διαφωνεί κανείς μαζί τους. Αποτυπώνουν την πλέον επίκαιρη, συνολική και συγκροτημένη θέση του Ε’ τμήματος απέναντι στον κίνδυνο της «βουλιμικής δόμησης». Ο κίνδυνος αυτός ενισχύεται από την προοδευτική κάμψη -κατά τρόπο μάλιστα διάχυτο και εν τέλει χαοτικό- των απόλυτων όρων και περιορισμών τους οποίους τάσσει η πολεοδομική νομοθεσία. Η συγκεκριμένη επιλογή του Ν.Ο.Κ., ακόμη και αν εκκινεί από τις καλύτερες των προθέσεων (προαγωγή της «πράσινης» δόμησης), παρακινεί ιδιοκτήτες και κατασκευαστές να χτίζουν μεγαλύτερα και υψηλότερα κτίρια, υπονομεύει το χωρικό σχεδιασμό και δοκιμάζει τη φέρουσα ικανότητα (δηλαδή τις αντοχές) των πόλεων και των οικισμών.
Εν προκειμένω, το Δικαστήριο δεν αρκέστηκε στη στενή, νομική εκτίμηση των επί μέρους ρυθμίσεων του Ν. 4067/2012. Ερεύνησε αναλυτικά τις συστημικές συνέπειες από την εφαρμογή του νόμου στην πράξη ώστε να αξιολογήσει κατά πόσον συνάδουν με τη συνταγματική απαίτηση για ποιοτικό και ορθολογικό πολεοδομικό σχεδιασμό (άρθρο 24, παρ. 2 του Συντάγματος). Η κίνηση αυτή δεν συνιστά δικαστικό ακτιβισμό ή σφετερισμό της νομοθετικής εξουσίας, όπως κακόβουλα μπορεί ορισμένοι να ισχυριστούν. Είναι δείγμα θεσμικής υπευθυνότητας και ρεαλισμού, καθώς ο έλεγχος της νομιμότητας δεν νοείται να αγνοεί τη λυσιτέλεια και την αποτελεσματικότητα των κρινόμενων κανόνων. Αξίζει να αποδελτιώσουμε το σκεπτικό των παραπεμπτικών αυτών αποφάσεων.
Σύμφωνα με τα όσα εξαγγέλλονται στην αιτιολογική του έκθεση, ο Ν.Ο.Κ. έχει καλό σκοπό. Αφενός, εισάγει μία σειρά από κίνητρα (ιδίως αύξηση ύψους και δόμησης) ως αντιστάθμισμα ώστε, όσοι αναγείρουν κτίρια, να προβούν σε πολεοδομικά «ενάρετες» και «επιθυμητές» επιλογές: φύτευση του δώματος ή άλλων επιφανειών, μέγιστη ενεργειακή απόδοση και βιοκλιματική κατασκευή, μείωση της κάλυψης του οικοπέδου (δηλαδή του τμήματος το οποίο καταλαμβάνει το κτίριο) ώστε να αυξηθούν οι ελεύθεροι χώροι. Αφετέρου, αφήνει μεγαλύτερη ελευθερία στο σχεδιαστή, καθώς δεν προσμετρά (μερικά ή ολικά) στο συντελεστή δόμησης κάποια στοιχεία του κτιρίου, όπως γωνίες, πατάρια, ή σοφίτες. Από μία πρώτη ματιά, ο Ν.Ο.Κ. δεν έχει ευθέως πολεοδομικό αντικείμενο. Είναι «οικοδομικός κανονισμός». Ρυθμίζει, δηλαδή, τα χαρακτηριστικά του κτιρίου χωρίς να σχεδιάζει τη γειτονιά ή την πόλη. Περιγράφει τα δέντρα χωρίς να ορίζει το δάσος. Που είναι, λοιπόν, το πρόβλημα;
Η μείζων αντίρρηση του ΣτΕ εντοπίζεται σε αυτή ακριβώς την υπεραπλούστευση: στην ευκολία με την οποία ο νομοθέτης αγνοεί τη σχέση, τη σύνδεση του κτιρίου με τον οικιστικό ιστό. Ας επιστρέψουμε στην προηγούμενη παρομοίωση: είναι δυνατόν οι αλλαγές στο είδος και το μέγεθος των δέντρων να μην επηρεάζουν τα χαρακτηριστικά του δάσους; Το ρητορικό αυτό ερώτημα οδηγεί σε μία άλλη, εξίσου αυτονόητη, διαπίστωση: δεν είναι επιστημονικά αδόκιμο να δίνεται μία κοινή και καθολική περιγραφή για τα δέντρα, η οποία παραγνωρίζει τη μορφή των δασών;
Σύμφωνα με το -καθόλα πειστικό- σκεπτικό του Ε’ τμήματος, οι επίμαχες ρυθμίσεις του Ν.Ο.Κ. είναι αδιανόητο να εφαρμόζονται άμεσα και οριζόντια· να μπορεί, δηλαδή, να τις επικαλεστεί σε ατομικό επίπεδο κάθε ιδιώτης στην ελληνική επικράτεια, όταν καταθέτει αίτηση για άδεια δόμησης στην τοπική πολεοδομία. Θα ήταν, ενδεχομένως, αποδεκτές ως γενικά εργαλεία, εφόσον η ειδικότερη εφαρμογή τους γινόταν στο πλαίσιο του κατά τόπους πολεοδομικού σχεδιασμού και μόνο. Με άλλα λόγια, εάν απευθύνονταν αποκλειστικά στα όργανα της Διοίκησης τα οποία είναι αρμόδια να συντάσσουν ή να αναθεωρούν πολεοδομικά σχέδια [τα παλιά «σχέδια πόλης», «πολεοδομικές μελέτες» ή «γενικά πολεοδομικά σχέδια», τα οποία πλέον ονομάζονται «τοπικά πολεοδομικά σχέδια» (ΤΠΣ) ή «ειδικά πολεοδομικά σχέδια» (ΕΠΣ)]. Τα όργανα αυτά θα επιλέξουν, ανάλογα με τη φυσιογνωμία των οικισμών και τις ιδιαίτερες πολεοδομικές ανάγκες τους, εάν και με ποιο τρόπο θα εντάξουν κάποια από τα συγκεκριμένα κίνητρα στους όρους δόμησης της περιοχής. Για παράδειγμα, η παροχή «αντισταθμισμάτων» για κατασκευή νέων κτιρίων με φυτεμένες ταράτσες ή με μικρότερη κάλυψη των οικοπέδων μπορεί να έχει μεγαλύτερο νόημα στην περιοχή της Κυψέλης, αλλά όχι στην Κηφισιά ή στα τμήματα του Κολωνακίου που έχουν δομηθεί με το σύστημα των προκηπίων (πρασιές).
Η εφαρμογή τέτοιων κινήτρων μέσω του τοπικού πολεοδομικού σχεδιασμού και μόνο, είναι επιβεβλημένη κατά το ΣτΕ ώστε να διασφαλίζονται οι συνταγματικές απαιτήσεις του άρθρου 24, παρ. 2 Σ: αφενός, «να εξυπηρετείται η λειτουργικότητα και η ανάπτυξη των οικισμών και να εξασφαλίζονται οι καλύτεροι δυνατοί όροι διαβίωσης»· αφετέρου, «οι σχετικές τεχνικές επιλογές και σταθμίσεις (να) γίνονται κατά τους κανόνες της επιστήμης». Η οδός αυτή παρέχει και δύο πρόσθετες εγγυήσεις, τις οποίες μνημονεύουν οι σχολιαζόμενες αποφάσεις. Πρώτον, η διαδικασία τροποποίησης των πολεοδομικών σχεδίων εμφανίζει αυξημένη διαφάνεια και δημοκρατική νομιμοποίηση: πριν καταστούν οριστικά, τα σχέδια αναρτώνται ώστε να δοθεί η ευκαιρία στην τοπική κοινωνία και σε όλους τους ιδιοκτήτες να διατυπώσουν τις θέσεις του στο στάδιο της διαβούλευσης. Δεύτερον, τα πολεοδομικά σχέδια λαμβάνουν καταρχήν τον τύπο του προεδρικού διατάγματος· πριν δημοσιευθούν, υπάγονται σε επεξεργασία από το ίδιο το ΣτΕ.
Σε κάθε περίπτωση, είναι αδιανόητη η συλλήβδην, σωρευτική εφαρμογή των ευνοϊκών αυτών ρυθμίσεων, χωρίς να εκτιμάται καν κατά πόσον υποβαθμίζουν το πολεοδομικό κεκτημένο, πλήττοντας την περιοχή και ιδίως τους όμορους ιδιοκτήτες. Για να αντιληφθεί κανείς τη σοβαρότητα των παρενεργειών τις οποίες δημιούργησε μέχρι σήμερα ο Ν.Ο.Κ., αρκούν τα πραγματικά δεδομένα που κλήθηκε να κρίνει το Δικαστήριο στην απόφαση 293/2024. Η δίκη αφορά οικοδομική άδεια για οικόπεδο στο Δήμο Αλίμου, ο ισχύων πολεοδομικός σχεδιασμός του οποίου έχει διαμορφωθεί από το 1979 (π.δ. 1978/1979). Μέσω της συνδυαστικής επίκλησης των διατάξεων του Ν.Ο.Κ., η εκδοθείσα άδεια προβλέπει: α) ανώτατο ύψος 25,90 μ. (υπέρβαση κατά 9,90 μ. από τα προβλεπόμενα στο π.δ. του 1979), β) 8 ορόφους αντί για 5, γ) δόμηση 969 τ.μ. αντί για 820,04 τ.μ., αυξάνοντας το συντελεστή από 1,4, τον οποίο προέβλεπε το π.δ. το 1979 σε 1,65. Οι αριθμοί μιλούν από μόνοι τους…
Τα παραπάνω συνιστούν το ορατό (εάν όχι προφανές) τμήμα του παγόβουνου και δύσκολα δεν θα υιοθετηθούν από την Ολομέλεια. Αλλά το Ε’ τμήμα προχωρεί και πολύ παραπέρα. Εξετάζει ένα προς ένα τα «κίνητρα» του Ν.Ο.Κ. και διατυπώνει σοβαρές αμφιβολίες ως προς την πολεοδομική «λογική» και «ειλικρίνειά» τους. Η ώθηση για την ανέγερση βιοκλιματικών και εν γένει πράσινων κτιρίων είναι δικαιολογημένη, εάν όχι επιβεβλημένη. Γιατί, όμως, να λάβει τη μορφή «μπόνους διόγκωσης» της κατασκευής, αυξάνοντας την οικιστική επιβάρυνση και πλήττοντας τους γείτονες; Ο νομοθέτης έχει την ευχέρεια να δώσει άλλου είδους αντισταθμίσματα (π.χ. φορολογικά ή οικονομικά) ή να επιβάλει τις συγκεκριμένες προδιαγραφές μέσω αντικινήτρων: όσοι δεν τις υιοθετούν, όχι μόνο δεν «χτίζουν παραπάνω» αλλά δεν επιτρέπεται καν να εξαντλήσουν τους ισχύοντες όρους δόμησης εκεί που χτίζουν. Ακόμη και όταν το «μπόνους» θα είχε νόημα -όπως στη δυνατότητα μικρής αύξησης του ύψους με ταυτόχρονη μείωση του συντελεστή κάλυψης ώστε να δημιουργούνται ελεύθεροι χώροι- θα πρέπει να συνεπάγεται πραγματικά και μετρήσιμα οφέλη για την περιοχή: να αυξάνεται η επιφάνεια χώρων που μπορούν να φυτευτούν με ψηλά δέντρα και να αποδοθούν σε κοινή χρήση. Κατά το Ε’ τμήμα του ΣτΕ, ο ισχύων Ν.Ο.Κ. δεν φαίνεται να διασφαλίζει κάτι τέτοιο. Ακόμη χειρότερα, εξαιρώντας στοιχεία του κτιρίου από τα υπολογιζόμενα τετραγωνικά (ιδίως πατάρια, κλιμακοστάσια, κ.λ.π.), ουσιαστικά αυξάνει τον συντελεστή δόμησης για τις νεόδμητες οικοδομές.
Αυτή αναμένεται να είναι η μητέρα των μαχών στην Ολομέλεια του ΣτΕ: κατά πόσον, κάποιες, εάν όχι όλες οι ευνοϊκές ρυθμίσεις του Ν.Ο.Κ., με τη μορφή που έχουν σήμερα, κρίνονται αντισυνταγματικές στην πολεοδομική τους ουσία και δεν διασώζονται υπό καμία εκδοχή. Εάν ναι, τότε δεν επιτρέπεται να χρησιμοποιηθούν ούτε από τον κανονιστικό νομοθέτη όταν συντάσσει Τοπικά ή Ειδικά Πολεοδομικά Σχέδια (ΤΠΣ, ΕΠΣ). Το συγκεκριμένο ερώτημα αναλύεται σε πολλά περισσότερα –όσα τα «κίνητρα» του Ν.Ο.Κ.-, για τα οποία είναι αφελές να προδικάσει κανείς τη θέση της Ολομέλειας. Η τελευταία θα κληθεί να τοποθετηθεί και σε άλλα ακανθώδη ζητήματα, με σημαντικές πρακτικές προεκτάσεις: όπως, για την τύχη των αδειών δόμησης που έχουν χορηγηθεί μέχρι σήμερα, καθώς και των κτιρίων που έχουν αναγερθεί σε εφαρμογή των επίδικων ρυθμίσεων του Ν.Ο.Κ. (εφόσον κριθούν μη σύμφωνες με το Σύνταγμα).
Ανεξάρτητα από την έκβαση της υπόθεσης σε όλες τις λεπτομέρειές της, οι κρίσεις του Ε’ τμήματος του ΣτΕ καλό είναι να μας βάλουν σε γενικότερες σκέψεις για το ρόλο των πολεοδομικών κανόνων, των διαφόρων οργάνων της Πολιτείας (Βουλή, τοπική αυτοδιοίκηση) καθώς και ημών των πολιτών. Ο πολεοδομικός σχεδιασμός έχει ως διαχρονική αποστολή να διαφυλάσσει ένα «κοινό αγαθό», τη βέλτιστη οργάνωση των οικισμών, από τις οπορτουνιστικές πιέσεις του καθενός από εμάς. Όλοι έχουμε κίνητρο να «ξεχειλώσουμε» την ιδιοκτησία μας, καταστρέφοντας εν τέλει την περιοχή και ζημιώνοντας τους εαυτούς μας. Η θέσπιση σαφών και αυστηρών περιορισμών δόμησης συνιστά το κατεξοχήν μέσο για να αντιμετωπισθεί το «φαινόμενο του πολεοδομικού λαθρεπιβάτη». Ο Ν.Ο.Κ. μοιάζει να αγνοεί την αυτονόητη αυτή αλήθεια. Σε ένα κατεξοχήν πελατειακό κράτος με ατροφικούς εποπτικούς μηχανισμούς, οι κίνδυνοι μιας τέτοιας επιλογής εκτοξεύονται. Πόσο μάλλον, όταν είναι προϊόν όλων των κυβερνήσεων από το 2012 μέχρι σήμερα: οι κρίσιμες διατάξεις του Ν.Ο.Κ. διαμορφώθηκαν από το Ν. 4067/2012, όπως τροποποιήθηκε και με τους Ν. 4258/2014, 4315/2014, 4495/2017, 4759/2020 και 4782/2021. Τα συμπεράσματα δικά σας…
(*) Ο Γιώργος Δελλής είναι καθηγητής Δημοσίου Δικαίου στη Νομική Σχολή Αθηνών.
