Αν υπάρχει ένας όρος που έχει παραποιηθεί τα χρόνια της Μεταπολίτευσης είναι εκείνος των μεταρρυθμίσεων. Ακόμη και η πιο μικρή μεταβολή σε κάποιους φορολογικούς συντελεστές αποκαλείται μεταρρύθμιση. Στα χρόνια των μνημονίων ο όρος μεταρρύθμιση πήρε το όνομα των διαρθρωτικών αλλαγών. Και είναι αλήθεια ότι νομοθετήθηκαν πολλές διαρθρωτικές αλλαγές και μάλιστα σε όλο το φάσμα των λειτουργιών της οικονομίας. Όπως όμως ομολογούν οι εκθέσεις έγκυρων διεθνών οργανισμών, όπως του ΟΟΣΑ και του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου, αλλά και ευρωπαϊκών θεσμών, οι αλλαγές αυτές δεν προχώρησαν και δεν απέδωσαν τα αναμενόμενα.
Αυτό επιβεβαιώνεται από το γεγονός ότι η σημερινή κυβέρνηση, τον Ιανουάριο του 2020, ανάθεσε στην Επιτροπή Πισσαρίδη την εκπόνηση στρατηγικού σχεδίου για την οικονομική ανάπτυξη. Παρά τη δημοσιότητα που πήρε η έκθεση αυτή λίγες από τις προτάσεις της έχουν υλοποιηθεί.
Ανακύπτει επομένως το ερώτημα, γιατί η χώρα δεν μπορεί να κάνει εκείνες τις αλλαγές που θα θέσουν την οικονομία σε τροχιά διατηρήσιμης ανάπτυξης;
Ας δούμε όμως τι εννοούμε με τον όρο διαθρωτικές αλλαγές. Με βάση και την πολυετή διεθνή εμπειρία, διαθρωτικές αλλαγές είναι οι θεσμικές παρεμβάσεις που μεταφέρουν πόρους από τομείς χαμηλής παραγωγικότητας σε τομείς υψηλής παραγωγικότητας. Άρα όλες οι νομοθετήσεις αλλαγών για απελευθέρωση επαγγελμάτων, περιορισμών στις εισόδους επιχειρήσεων, ιδιωτικοποιήσεις, απολύσεις στο Δημόσιο, κλπ. δεν σημαίνει ότι βελτιώνουν την παραγωγικότητα της οικονομίας, τουλάχιστον βραχυχρόνια.
Η διεθνής εμπειρία δείχνει ότι οι γενικευμένες διαθρωτικές αλλαγές αποδίδουν μακροχρόνια, αν και όχι όλες, και βραχυχρόνια μπορεί να έχουν αρνητικές επιπτώσεις. Παρόμοια είναι και η εμπειρία της χώρας μας. Είναι αλήθεια ότι μέσα από αυστηρά δημοσιονομικά προγράμματα μειώθηκε το δημοσιονομικό έλλειμμα και μεσοπρόθεσμα διασφαλίστηκε μια δημοσιονομική ευστάθεια.
Το ερώτημα όμως που ανακύπτει είναι αν οι μεταρρυθμίσεις που προτάθηκαν βελτίωσαν το παραγωγικό δυναμικό της χώρας, αν μετατέθηκαν πόροι σε πιο παραγωγικές και εξωστρεφείς δραστηριότητες.
Με βάση δείκτες διεθνών οργανισμών (π.χ. UNCTAD, Παγκόσμια Τράπεζα, κ.α.) οι μεταρρυθμίσεις των μνημονίων δεν βελτίωσαν το παραγωγικό δυναμικό της χώρας. Με βάση τα στοιχεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (AMECO) το δυνητικό ΑΕΠ της χώρας μειώθηκε από 235,6 δισ. ευρώ το 2008 σε 193,1 δισ. το 2020. Ένα βασικό ερώτημα είναι αν υλοποιήθηκαν οι μεταρρυθμίσεις που προτάθηκαν και αν όχι γιατί.
Η ελληνική εμπειρία δείχνει ότι πολλές αλλαγές νομοθετήθηκαν αλλά στην πράξη δεν απέδωσαν. Και το ερώτημα είναι γιατί; Μια απάντηση είναι αυτό που και οι ίδιοι οι πιστωτές κατανόησαν με καθυστέρηση. Όπως ομολογεί ο G. Kopits στην έκθεση του για τη δημοσιονομική πολιτική στις χώρες που δέχτηκαν προγράμματα στήριξης λόγω της κρίσης, και την οποία συνέταξε στα πλαίσια του Ανεξάρτητου Γραφείου Αξιολόγησης του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου:
“Αν και είχε καταταγεί στις ανεπτυγμένες χώρες, λόγω της ένταξης της στην Ευρωζώνη, από κάθε άποψη η θεσμική ικανότητα της Ελλάδας, στη δικαιοσύνη, στη φορολογική διοίκηση, στον έλεγχο των δαπανών και στις στατιστικές υπηρεσίες ήταν σε επίπεδο κατώτερο πρακτικά από κάθε άλλη Ευρωπαϊκή οικονομία.”
Παρόμοιες επισημάνσεις γίνονται και στην έκθεση που συνέταξε για τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας (ESM) ο Joaquín Almunia, με την ιδιότητα του υψηλού επιπέδου Ανεξάρτητου εκτιμητή, στην έκθεση του «Lessons from Financial Assistance to Greece». Μεταξύ των πολλών αναφορών στην ανεπάρκεια του κρατικού μηχανισμού, η έκθεση αναφέρει:
“Οι θεσμοί υποεκτίμησαν την αδυναμία της ελληνικής δημόσιας διοίκησης και τα πρώτα εργαλεία που χρησιμοποιήθηκαν για να αντιμετωπίσουν την τόσο αναγκαία δημιουργία ικανότητας αποδείχτηκαν ανεπαρκή. Η απουσία διοικητικής ικανότητας στην Ελλάδα υπέσκαψε τη δυνατότητα της να αξιοποιήσει την τεχνική βοήθεια που της προσφέρθηκε για την υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων.”
Οι πιο πάνω αναφορές μας λένε με απλά λόγια ότι η ελληνική πολιτεία δεν είχε την ικανότητα να υλοποιήσει τις αλλαγές που προτάθηκαν. Αυτή η αδυναμία της ικανότητας του κράτους να αντιμετωπίσει αποτελεσματικά την κρίση και να υλοποιήσει αλλαγές που μεσοπρόθεσμα θα βελτίωναν τις παραγωγικές δυνατότητες της χώρας επιβεβαιώνεται και από τους δείκτες για την ποιότητα της διακυβέρνησης που δημοσιεύουν διεθνείς οργανισμοί και ιδρύματα μελετών.
Με βάση τους δείκτες διακυβέρνησης της Παγκόσμιας Τράπεζες συνθέσαμε ένα δείκτη για την ικανότητα του κράτους, ο οποίος δείχνει ότι, με άριστα το 100, η ικανότητα του ελληνικού κράτους από 71,9 το 2008 μειώθηκε στο 62,6 το 2022 και είναι υψηλότερος μόνο από τη Βουλγαρία και τη Ρουμανία.
Το δυστύχημα είναι ότι ενώ οι πιστωτές προωθούσαν μεταρρυθμίσεις, με τα προγράμματα δημοσιονομικής λιτότητας υπέσκαπταν την, ήδη χαμηλή, ικανότητα του κρατικού μηχανισμού που θα τις υλοποιούσε, κάτι που έχει επιβεβαιωθεί από σημαντικές εμπειρικές έρευνες. Είναι επίσης αξιοσημείωτο ότι ακόμη και σήμερα όλες οι προτάσεις για μεταρρυθμίσεις υποθέτουν ότι ο κρατικός μηχανισμός έχει την ικανότητα να τις υλοποιήσει.
Η συνοπτική αναφορά στη σημασία που έχει η ικανότητα του κράτους να σχεδιάζει και να υλοποιεί μεταρρυθμίσεις δεν σημαίνει ότι θα πρέπει πρώτα να βελτιωθεί η κρατική ικανότητα και μετά να γίνουν οι μεταρρυθμίσεις. Αντίθετα, εκείνο που ισχυριζόμαστε είναι ότι οι μεταρρυθμίσεις θα επιτύχουν αν στο σχεδιασμό τους ληφθεί υπόψη και η ικανότητα του κράτους για υλοποίηση. Επιπλέον θα πρέπει οι μεταρρυθμίσεις να ισχυροποιούν και όχι να υποσκάπτουν αυτή την ικανότητα.
Είναι γνωστό ότι οι μεταρρυθμίσεις έχουν ωφελημένους και χαμένους και η επιτυχία τους εξαρτάται και από το κατά πόσο θα ληφθούν μέτρα που θα μειώσουν τη «ζημιά» των χαμένων και θα περιορίσουν τις κοινωνικές αντιδράσεις. Η πείρα έχει δείξει ακόμη ότι έχει μεγάλη σημασία τα προγράμματα μεταρρυθμίσεων να συζητούνται ευρύτατα για να γίνει κατανοητή η αναγκαιότητα τους για την οικονομική ανάπτυξη και κοινωνική ευημερία. Γι’ αυτό και τονίζεται η ανάγκη τα προγράμματα να εμφανίζονται ότι είναι προϊόν εγχώριων επιλογών και δεν επιβάλλονται από «άτεγκτους και ανάλγητους» ξένους. Ας έχουμε πάντα υπόψη μας τη ρήση του Οδυσσέα Ελύτη:
«Το αδοκίμαστο και του απ’ αλλού φερμένο δεν το αντέχουν οι άνθρωποι».
(*) Ο Βασίλης Ράπανος είναι Ομότιμος Καθηγητής ΕΚΠΑ, Ακαδημαϊκός.
