Η κυβέρνηση έδωσε στη δημοσιότητα ένα σχέδιο νόμου για την πολυεπίπεδη διακυβέρνηση και τη διαχείριση κινδύνων στον δημόσιο τομέα. Ενώ, όμως, το θέμα της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης είναι ιδιαίτερης αξίας και σημασίας για την ποιότητα της δημοκρατίας στη χώρα μας- και μάλιστα, εν μέσω αλλεπάλληλων κρίσεων και απειλών- δεν είναι ούτε γνωστό ούτε εύκολο.
Ο όρος «διακυβέρνηση» που χρησιμοποιείται, συχνά, στη δημόσια συζήτηση δεν αναφέρεται στα πεπραγμένα της κυβέρνησης αλλά στο σύνολο των ρυθμίσεων, των διαδικασιών και των δομών που προτείνονται και εφαρμόζονται από τους κοινωνικούς δρώντες με σκοπό την επίλυση ενός δημόσιου προβλήματος. Βασική, συστατική προϋπόθεση της διακυβέρνησης είναι, δηλαδή, η εμπλοκή περισσότερων διαφορετικών δρώντων υποκειμένων και οργανώσεων τόσο στον σχεδιασμό όσο και στην εφαρμογή των δημόσιων πολιτικών.
Το επίθετο «πολυεπίπεδη» που προσαρτάται στην διακυβέρνηση παραπέμπει τόσο στη συνεργασία εθνικών και υπερεθνικών δημόσιων οργανώσεων (ΕΕ, κράτη-μέλη) όσο και δημόσιων οργανώσεων υπο-εθνικού επιπέδου (Υπουργεία, Περιφέρειες, Δήμοι) που εκπροσωπούν μια η περισσότερες δημόσιες πολιτικές με αντίστοιχους φορείς του ιδιωτικού και του τρίτου τομέα (κοινωνία πολιτών). Είναι φυσιολογικό και, συχνά, επιβεβλημένο να υπάρχουν περισσότερες δημόσιες οργανώσεις εμπλεκόμενες σε μια δημόσια πολιτική. Αυτό δεν είναι πρόβλημα. Πρόβλημα δημιουργείται όταν εκείνες που συμμετέχουν δεν έχουν ευθυγραμμίσει τις διαδικασίες τους τόσο όσον αφορά την μεταξύ τους επικοινωνία όσο και την επικοινωνία με τους υπόλοιπους δρώντες (ιδιωτικό τομέα, κοινωνία πολιτών) προκειμένου να πετύχουν έναν συμφωνημένο στρατηγικό η επιχειρησιακό στόχο.
Στην ελληνική περίπτωση, oι δημόσιες πολιτικές αντιμετωπίζονται αποσπασματικά και συγκυριακά ενώ πάσχουν από ελλείψεις, ιδίως, στα στάδια της πρόληψης/πρόγνωσης και του στρατηγικού σχεδιασμού. Έχει, κατ’ επανάληψη, διαγνωστεί από ειδικούς, Έλληνες και ξένους, το έλλειμμα συντονισμού που δημιουργείται από τις παράλληλες και απομονωμένες κρατικές δομές.
Γιατί, όμως, το πρόβλημα δεν λύνεται; Υπάρχουν δύο, αλληλοτροφοδοτούμενες αιτίες. Η πρώτη αφορά το ίδιο το μέσον με το οποίο γίνεται η οριοθέτηση του πεδίου πολιτικής. Το μέσον αυτό είναι, στην Ελλάδα, η «αρμοδιότητα». Η αρμοδιότητα αποτυπώνει σε κανόνες τα όρια δράσης εκείνων που εμπλέκονται σε μια πολιτική. Την αρμοδιότητα απονέμουν οι πολιτικοί προϊστάμενοι οι οποίοι ελέγχουν και την εφαρμογή της. Η αρμοδιότητα περιορίζεται, όμως, στο κανονιστικό μέρος της πολιτικής και διαφέρει από την έννοια του «πεδίου πολιτικής» το οποίο περιλαμβάνει, επιπλέον, τον στόχο και τα βήματα που θα μας οδηγήσουν σ’ αυτόν. Εντός του πεδίου πολιτικής ο καθένας μπορεί να είναι αρμόδιος για κάτι, αλλά αυτό δεν καθορίζεται από κάποιον απ’ έξω αλλά από τον σκοπό και τους στόχους που συνομολογούν όσοι συμμετέχουν σ’ αυτό.
Για να μεταβούμε, όμως, από το σύστημα των αρμοδιοτήτων στα πεδία πολιτικής πρέπει να υπάρξει μεγάλος βαθμός αυτονομίας και χειραφέτησης των οργανώσεων που εμπλέκονται στην άσκηση της δημόσιας πολιτικής (να μπορούν, για παράδειγμα, να διαχειρίζονται τους πόρους τους και να έχουν μηχανισμούς αξιολόγησης των αποτελεσμάτων και των στόχων τους). Αυτοί οι δημόσιοι φορείς που συνεργάζονται τόσο μεταξύ τους όσο και με τους άλλους, εκτός δημοσίου, δεν λειτουργούν με συστήματα “command and control”.
Ο δεύτερος λόγος που εξηγεί την εμμονή στην οργάνωση με βάση τις αρμοδιότητες κι όχι με τα πεδία πολιτικής, είναι ότι με τη διακράτηση των αρμοδιοτήτων από την πολιτική ηγεσίας εξυπηρετείται ένα συγκεντρωτικό και πελατειακό σύστημα διαχείρισης της εξουσίας.
Τούτων δοθέντων, το υπό συζήτηση νομοσχέδιο του Υπουργείου Εσωτερικών για την πολυεπίπεδη διακυβέρνηση, δεν προωθεί την μεταρρύθμιση που εξαγγέλει. Το συγκεκριμένο νομοθέτημα έχει έναν καθαρά συμβολικό χαρακτήρα. Επιδιώκει, δηλαδή, όχι να αντιμετωπίσει το θέμα αλλά να δώσει την εντύπωση ότι το θέμα ρυθμίζεται.
Εάν, όντως, ο νομοθέτης ήθελε να ρυθμίσει το θεμα περί του οποίου μέχρι και ο Πρωθυπουργός έχει κάνει εξαγγελίες, τότε θα έπρεπε να ενσωματώσει τις αρχές και τα πορίσματα της επιστήμης, τις καλές πρακτικές άλλων χωρών καθώς και τις θέσεις των συλλογικών φορέων της αυτοδιοίκησης. Τόσο, όμως, τα κοινά πορίσματα ΚΕΔΕ-ΕΝΠΕ όσο και οι επισημάνσεις της τελευταίας επιτροπής εμπειρογνωμόνων που συγκροτήθηκε και λειτούργησε επί της σημερινής κυβέρνησης («επιτροπή Κοντιάδη»), αγνοήθηκαν.
Αντ’ αυτών, το υπό συζήτηση νομοσχέδιο εξαντλείται στην επανάληψη γνωστών ορισμών χωρίς να οριοθετεί την ελληνική εφαρμογή τους. Ενώ, για παράδειγμα, παραπέμπει στον ορισμό του διεθνούς προτύπου ταξινόμησης των δημόσιων πολιτικών CoFoG (αντί της αντίστοιχης ελληνικής εφαρμογής της ΕΛΣΤΑΤ), δεν συσχετίζει την μεθοδολογία αυτή με το σύστημα της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης στην Ελλάδα. Δεν απαντά, δηλαδή, στη βασική ερώτηση πως θα περάσουμε από το σύστημα των αρμοδιοτήτων στο σύστημα των πεδίων πολιτικής.
Πέραν αυτού, οι αρχές και κανόνες της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης παραβιάζονται, όταν το όργανο εποπτείας και συντονισμού της είναι ένας μόνον κρατικός φορέας, εν προκειμένω, το Υπουργείο Εσωτερικών. Αντί για έναν φορέα που θα έχει εχέγγυα ανεξαρτησίας από πολλαπλές κοινωνικές και πολιτικές πιέσεις, ορίζονται ως «θεσμικά όργανα» του «εθνικού συστήματος πολυεπίπεδης διακυβέρνησης», ο Υπουργός Εσωτερικών και ο Γενικός Γραμματέας ανθρώπινου δυναμικού του ίδιου υπουργείου, αντίστοιχα.
Αλλά και το «εθνικό συμβούλιο πολυεπίπεδης διακυβέρνησης» στο οποίο θα συμμετέχουν εκπρόσωποι όλων των Υπουργείων, των Περιφερειών και της ΚΕΔΕ περιορίζεται σε γνωμοδοτικό ρόλο. Ενώ μεταξύ των αρμοδιοτήτων του Εθνικού Συμβουλίου περιλαμβάνεται ο σχεδιασμός πολιτικών προώθησης της εφαρμογής του «Εθνικού Συστήματος Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης» ο ρόλος του παραμένει συμβουλευτικός. Μάλιστα, στο άρθρο 15 του σχεδίου αναφέρεται ότι «Ο Υπουργός Εσωτερικών δέχεται εν όλω η εν μέρει, απορρίπτει η αναπέμπει για συμπλήρωση τη γνώμη του Εθνικού Συμβουλίου», ενώ στο άρθρο 17 ορίζει ότι με δική του απόφαση «συστήνονται, κατά περίπτωση, συντονιστικά όργανα υλοποίησης δημόσιας πολιτικής».
Αντιλαμβάνομαι ότι η εκχώρηση της απόφασης περί των αρμοδιοτήτων είτε κατά μόνας όπως συμβαίνει σήμερα είτε σε συλλογικούς φορείς, συνιστά εκχώρηση του λεγόμενου «σκληρού πυρήνα» της δημόσιας εξουσίας. Η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση, που προκρίνει τον συλλογικό σχεδιασμό και την συλλογική ευθύνη των κοινωνικών εταίρων διευρύνει τον σκληρό πυρήνα πέραν της θεσμοθετημένης εκτελεστικής εξουσίας, περιλαμβάνοντας σ’ αυτήν και τους κοινωνικούς φορείς. Βεβαίως, παραμένει η διάκριση μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού και δεν χωρεί αντίλογος ότι η κυβέρνηση (εν προκειμένω, το Υπουργείο Εσωτερικών) θα πρέπει να διατηρεί το δικαίωμα της αρνησικυρίας στις σχετικές αποφάσεις.
Χωρίς την κοινωνία, όμως, πως θα μπορέσει κάθε δημόσιος φορέας : «α) να συσχετίσει τις αρμοδιότητές του προς τις δημόσιες πολιτικές του εθνικού συστήματος πολυεπίπεδης διακυβέρνησης (το οποίο μέλλει να δημιουργηθεί), β) να εντοπίζει τους εμπλεκόμενους φορείς σε κάθε επίπεδο διακυβέρνησης, και γ) να αξιολογεί τον σκοπό και το αντικείμενο της εκάστοτε δημόσιας πολιτικής, τη διαθεσιμότητα και την καταλληλότητα των αναγκαίων πόρων κάθε εμπλεκόμενου φορέα κατά την ενάσκηση της συγκεκριμένης δημόσιας πολιτικής»; Αυτό θα σημαίνει η «πυρ κατά βούληση», όπου κάθε φορέας μπορεί να θεωρεί πρόβλημα την ύπαρξη του άλλου η παραλυσία, αφού κάθε φορέας θα μπορεί να επιφυλαχθεί υπέρ των άλλων.
Εν τέλει, φαίνεται ότι, ακόμη μια φορά, η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση θα θυσιαστεί υπέρ μιας συγκεντρωτικής, γραφειοκρατικής και αδιέξοδης διοίκησης. Εάν αυτό συμβεί, τότε ακόμη μια ευκαιρία θα έχει χαθεί.
